广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）粤行终1186号
上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地广东省珠海市香洲区九洲大道中2002号。
法定代表人：王朝晖，局长。
委托代理人：涂泽华，珠海市自然资源局工作人员。
上诉人（原审被告）：珠海市人民政府，住所地广东省珠海市香洲区人民东路2号。
法定代表人：姚奕生，市长。
委托代理人：杨晓帆，珠海市司法局工作人员。
被上诉人（原审原告）：珠海市南方工贸发展有限公司，住所地广东省珠海市横琴新区宝华里6号105室-2505。
法定代表人：林春进，董事长。
委托代理人：李晓锋，该公司经理。
原审被告：广东省人民政府，住所地广东省广州市东风中路305号。
法定代表人：马兴瑞，省长。
委托诉讼代理人：黄允鑫、王晓琼，均系广东省司法厅工作人员。
珠海市南方工贸发展有限公司（以下简称南方工贸公司）诉珠海市自然资源局、珠海市人民政府（以下简称珠海市政府）、广东省人民政府（以下简称省政府）行政征收与行政补偿纠纷一案，珠海市自然资源局和珠海市政府不服珠海市中级人民法院（2018）粤04行初38号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理本案，2020年4月17日组织法庭调查，珠海市自然资源局的委托代理人涂泽华、夏天风，珠海市政府的委托代理人杨晓帆，南方工贸公司的法定代表人林春进、委托代理人李晓锋、谢茂亮，省政府的委托代理人黄允鑫到庭参加调查。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1997年6月30日，珠海市三灶管理区与原珠海市西区南方工贸发展有限公司（南方工贸公司前身）就位于珠海市金湾区三灶镇金海工业区的4390平方米工业用地签订《土地使用合同》，并收取相应地价款。为完善用地审批手续，珠海三灶科技工业园管委会与南方工贸公司于2003年11月18日补签《国有土地使用权出让合同书》（编号：珠国土合字[三灶]（2003）第63号）出让涉案用地，该出让合同书第四条约定出让宗地的用途为工业。
涉案用地已按容积率1.0、每平方米188元的标准缴清地价款人民币825320元，已办理《建设用地批准书》（珠国土金批字第〔2007〕0XX8号）、《建设用地规划许可证》（2006用地字（金湾）第XX6号）、《房地产权证》（粤房地证字第C50XXXX0号），上述证件上均注明土地用途为工业。
2011年6月24日，珠海市住房和城乡规划建设局金湾规划分局（以下简称金湾规划分局）作出《关于珠海市南方工贸发展有限公司要求调整公司项目用地规划的报告的复函》（珠规建金业函〔2011〕113号，以下简称珠规建金业函〔2011〕113号文），明确将南方工贸公司名下涉案用地调整为“商业性办公用地”，并在《金湾区“三旧”改造控制性详细规划》中予以落实，建议南方工贸公司根据调整后的用地性质向金湾区“三旧”改造办公室申报办理“三旧”改造手续。
2011年6月28日和12月5日，南方工贸公司分别向珠海市金湾区人民政府暨区三旧改造工作领导小组和三灶镇人民政府暨镇三旧改造工作领导小组递交了《关于要求改变公司项目土地用途和建设方案的报告》和《关于〈春华商城〉建设工程规划许可申请报告》，请求改变涉案用地土地用途和建设方案，规划建设春华商城工程。
2012年4月23日，原珠海市国土资源局金湾分局作出《关于金湾区“三旧”改造项目申请情况的报告》（珠国土金字〔2012〕105号），将南方工贸公司涉案用地列入《2010年以来申请进行“三旧”改造项目明细表》，涉案用地由工业用地拟改为商业、办公、酒店用地。此后，南方工贸公司多次致函珠海市金湾区人民政府要求批准“三旧”改造项目和建设方案，均未果。
2016年11月3日，金湾规划分局作出《关于珠海市南方工贸发展有限公司4390平方米工业用地规划情况的复函》（珠规建金业函〔2016〕433号）,核实涉案用地为工业用地，未办理报建手续，且根据2012年7月17日珠海市政府批准实施的《珠海市金湾区三灶镇中心片区控制性详细规划》，涉案用地已由原工业性质的土地功能调整为商务用地以及市政道路用地。
2017年1月19日，原珠海市国土资源局作出《收回土地使用权告知书》（珠国土字〔2017〕71号）并送达南方工贸公司，告知涉案土地已规划调整为商务用地以及市政道路用地，即将被依法收回；告知具体补偿标准、补偿数额，如对补偿标准有异议，可按共同委托评估机构评估结果补偿；告知南方工贸公司有陈述申辩或申请听证的权利等事项。
南方工贸公司收到《收回土地使用权告知书》后，于2017年3月8日就涉案用地收地事宜向原珠海市国土资源局提交书面意见。原珠海市国土资源局金湾分局于2017年8月21日作出《关于南方工贸公司陈述申辩的复函》，再次就涉案用地的收地事宜予以说明，并送达该复函。
2017年9月26日，原珠海市国土资源局金湾分局作出《关于收回珠海市南方工贸发展有限公司4390平方米工业用地使用权的请示》（珠国土金字〔2017〕529号）上报珠海市金湾区人民政府，建议批准收回涉案用地。
2017年10月10日，珠海市金湾区人民政府以珠海市政府的名义作出《关于收回珠海市南方工贸发展有限公司4390平方米工业用地使用权的批复》（珠金府批〔2017〕170号），批准收回涉案用地及补偿方案。
2017年11月6日，原珠海市国土资源局作出《收回土地使用权决定书》（珠国土金字〔2017〕579号，以下简称被诉579号收地决定），内容主要是：对涉案用地，因用地规划被调整为商务用地以及市政道路用地，根据《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条的规定，经报市政府批准，决定收回涉案用地使用权，并参照《珠海市国有建设用地使用权评估市场价格项目2017年上半年成果汇编》的标准，按地面价570元/平方米标准（属于市场评估价，已经包含了土地增值部分和原缴纳的地价）进行补偿。若对上述货币补偿金额标准有异议的，可由双方共同委托两家以上评估机构对该用地进行评估，再按评估结果的平均值进行补偿。如不接受收回涉案用地使用权决定或者不同意上述两种补偿方案的，将按规定单方委托评估机构对涉案用地进行评估后，按评估结果办理补偿手续。
2017年11月13日，南方工贸公司签收了被诉579号收地决定。2017年12月28日，南方工贸公司就被诉579号收地决定向省政府申请行政复议。2018年3月28日，省政府作出《行政复议决定书》（粤府行复〔2018〕11号），维持了经珠海市政府批准、由原珠海市国土资源局作出的被诉579号收地决定。南方工贸公司不服，遂于2018年4月16日诉至原审法院，请求：1.撤销原珠海市国土资源局作出的被诉579号收地决定；2.撤销省政府作出的《行政复议决定书》（粤府行复〔2018〕11号）；3.停止执行被诉579号收地决定；4.对原珠海市国土资源局作出被诉579号收地决定所依据的《珠海市人民政府关于印发珠海市2015年市级行政管理事权下放目录的通知》（珠府〔2015〕112号）的合法性进行审查；5.判令珠海市政府、珠海市自然资源局同意并配合南方工贸公司按照“三旧”改造项目或者城市更新改造项目申报开发建设该司位于珠海市金湾区三灶镇金海工业区的4390平方米用地。
一审审理过程中，因政府机构改革，原珠海市国土资源局职能现由珠海市自然资源局承担。
2019年3月21日上午，原审法院组织南方工贸公司与珠海市自然资源局并通知金湾规划分局的相关人员到涉案用地现场查勘。各方确认，涉案用地上十多年前已建有市政道路（三灶镇控规称春华西路），并已占用涉案用地临街9米宽的面积，目前三灶镇控规在涉案用地上没有新的市政道路规划。
2015年10月13日，《珠海市人民政府关于印发珠海市2015年市级行政管理事权下放目录的通知》（珠府〔2015〕112号）印发、实施，所附目录第34项载明，“收回国有建设用地使用权（仅限工业用地部分）”，由原实施机关珠海市国土资源局（由市政府批准）委托下放，横琴新区直接下放，行政区、功能区委托下放给各国土分局。2015年11月27日，原珠海市国土资源局与珠海市金湾区人民政府签订《珠海市人民政府土地管理职权委托合同》，市政府授权珠海市金湾区人民政府部分行使国土规划市一级审批权限，其中包括本案涉及的“收回国有建设用地使用权（仅限工业用地部分）”。
原审法院认为：据各方的诉辩意见，本案的争议焦点有二：一、被诉579号收地决定认定事实是否清楚，主要证据是否充分；二、南方工贸公司诉请附带审查的《珠海市人民政府关于印发珠海市2015年市级行政管理事权下放目录的通知》（以下简称珠府〔2015〕112号文）规定是否合法。
关于争议焦点一。原审法院认为，原珠海市国土资源局作出的被诉579号收地决定认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。根据该局《收回土地使用权告知书》（珠国土字〔2017〕71号）以及被诉579号收地决定的内容可知，决定收回涉案用地的依据是2012年7月17日珠海市政府批准实施的《珠海市金湾区三灶镇中心片区控制性详细规划》，决定收地的原因有二，一是三灶镇控制性详细规划已将涉案用地功能由工业用地调整为商务用地，二是涉案用地已被调整为市政道路用地。但根据本案已经查明的事实，金湾规划分局于2011年6月24日作出的珠规建金业函〔2011〕113号文已经明确同意南方工贸公司名下涉案土地已调整为“商业性办公用地”。南方工贸公司根据珠规建金业函〔2011〕113号文的要求，已经将符合涉案用地功能调整后的建设方案报送三灶镇以及金湾区的相关部门审批，并将涉案用地列入金湾区“三旧”改造项目予以落实。2012年4月23日，原珠海市国土资源局金湾分局作出《关于金湾区“三旧”改造项目申请情况的报告》（珠国土金字〔2012〕105号），将南方工贸公司涉案用地列入《2010年以来申请进行“三旧”改造项目明细表》，确认涉案用地由工业用地拟改为商业、办公、酒店功能。因此，金湾规划分局与原珠海市国土资源局金湾分局作出的前述文件对涉案用地的功能调整，与2012年7月17日珠海市政府批准实施的《珠海市金湾区三灶镇中心片区控制性详细规划》对涉案用地的功能调整并不冲突。此外，根据原珠海市国土资源局提交的证据3中“三灶镇控制性详细规划图”“南方工贸现状规划图”以及原审法院组织的有规划部门参与的现场勘查确认，涉案用地上的市政道路早已建成，2012年7月批准实施的三灶镇控制性详细规划并无新建市政道路的规划。因此，原珠海市国土资源局作出的被诉579号收地决定认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。
关于争议焦点二。被诉579号收地决定适用珠府〔2015〕112号文作出，而该文属于规范性文件。南方工贸公司诉请予以附带审查，于法有据。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。原审法院经审查认为，珠府〔2015〕112号文由珠海市政府制定，主体合法；行政管理事权下放目录中的各项内容没有超越市政府的法定职权范围，不存在与法律、法规或其他上位法相抵触的条款；行政管理事权下放符合“以审批改革为重点，促进职能转变”以及“权责一致、重心下移、减少层次”的原则，并经市政府常务会议和市政府全体会议审定，制定程序、审批程序和公示发布程序合法。因此，南方工贸公司主张珠府〔2015〕112号文不合法以及不应在本案中适用的诉请理据明显不足，应予驳回。
至于南方工贸公司提出的第五项诉请，系要求判令政府相关部门将涉案用地列入“三旧”改造项目或者城市更新改造项目继续开发利用，就被诉579号收地决定而言，明显属于两种不同的法律关系，依法不能在本案中一并审理，南方工贸公司应另循其他途径解决。
综上所述，被诉579号收地决定认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。省政府作出维持被诉579号收地决定的粤府行复〔2018〕11号行政复议决定书也应一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十九条、第七十条第一款第一项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款、第一百三十六条第一款、第一百四十八条第一款、第一百四十九条第一款之规定，判决：一、撤销珠海市政府批准、原珠海市国土资源局作出的被诉579号收地决定；二、撤销省政府作出的《行政复议决定书》（粤府行复〔2018〕11号）；三、驳回南方工贸公司的其他诉讼请求。本案一审案件受理费人民币50元，由珠海市自然资源局、珠海市政府和省政府共同负担。
珠海市自然资源局不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判驳回南方工贸公司的原审诉讼请求，其主要理由有：（一）原审判决认为“《珠海市金湾区三灶镇中心片区控制性详细规划》实施前，涉案用地已由原工业性质调整为商业办公用地以及市政道路用地”，与事实不符。收地决定认定事实清楚，证据充分。涉案土地规划功能，在2012年珠海市政府批准三灶镇控制性详细规划之后才确定调整。原审判决认为珠规建金业函〔2011〕113号文已同意涉案土地用途调整，是错误的。珠规建金业函〔2011〕113号文的背景是“金湾区三旧改造控制性详细规划”报市政府审批前公示，被上诉人看到公示后申请调整用地规划，对此，金湾规划分局上述珠规建金业函〔2011〕113号文，答复强调规划调整需在“金湾区三旧改造控制性详细规划”中落实。而城乡规划法第十九条规定“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案”，但“金湾区三旧改造控制性详细规划”最终并没有经珠海市政府审批通过并实施，三灶镇控制性详细规划在2012年7月17日珠海市政府批准后才生效，直至此时涉案土地的规划功能才调整为商务用地和道路用地。（二）涉案土地批准建设的功能一直没有改变，仍为工业用地，与规划不符。涉案土地的《建设用地规划许可证》（2006用地字（金湾）第XX6号）注明土地用途为工业，而非商务用地。收地之前，该局函询金湾规划分局，该分局《关于珠海市南方工贸发展有限公司4390平方米工业用地规划情况的复函》（珠规建金业函〔2016〕433号）回复称“经查实涉案用地于2006年7月办理了《建设用地规划许可证》，用地功能仍为工业用地，未办理报建手续”，鉴此，该工业用地功能与现行规划不符，根据城乡规划法第九条“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”的规定，不得按工业用地功能在现用地位置上开发建设。《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第一款规定：“因公共利益需要、土地利用总体规划或者城市规划的调整，经市政府批准，市土地主管部门可以用置换或者收回的方式调整已经批准给用地单位或者个人使用的土地，用地单位或者个人应当服从。”被上诉人主张三灶镇控制性详细规划只是镇规划，不是条例所称城市规划，是错误的。因为根据《珠海市城市总体规划（2001-2020）》，全市行政区域都是城市规划区。被上诉人涉案土地红线范围已占用道路，不论道路是何时建的，批准建设功能与现状道路产生冲突，这也是需调整收回的考量因素之一。（三）被上诉人不符合城市更新条件，不能直接由被上诉人按新用途开发，只能收回或调整。由原土地使用权人直接按新用途开发，需满足以下2个条件：一是符合城市更新政策，并通过市政府审批，纳入更新项目，二是通过评估补缴新用途地价。但被上诉人从1997年取得涉案土地使用权后，因诸多原因一直没有开发建设，闲置至今，造成土地资源严重浪费，达不到《广东省国土资源厅关于建立“三旧”改造地块标图建库动态调整机制的通知》（粤国土资试点发〔2011〕175号）、《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号）、《广东省国土资源厅关于进一步做好“三旧”改造地块数据库管理工作的通知》（粤国土资三旧发〔2018〕99号）设定的“2009年12月31日前已有建筑物，且建筑物基底面积达到宗地面积30%以上”的城市更新（原“三旧”改造）门槛，始终未经珠海市政府批准纳入更新范围，2017年8月23日珠海市金湾区城市更新领导小组办公室《关于珠海市南方工贸发展有限公司金湾总部项目更新申请的复函》（珠金更新办函〔2017〕9号）也明确涉案土地至今尚未建设，不适用珠海市城市更新政策，因此只能收回或调整，依据有《广东省国土资源厅关于进一步规范土地出让管理工作的通知》（粤国土资规字〔2017〕2号）、《广东省自然资源厅关于严格执行土地利用相关政策规定的通知》（粤自然资利用发〔2018〕9号），否则将违反城乡规划法和经营性用地“招拍挂”出让的规定。当然，原用地按新用途公开出让时，原土地使用权人也可以参与。（四）补偿合法。《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第二款规定：“依照本条规定收回土地使用权的，应当退还相应的地价款，并根据用地单位或者个人投入开发和建设的情况给予补偿。”本案收地决定中的补偿部分，已远高于“退还地价款”，至于被上诉人在涉案土地上的投入问题，根据现场勘查和二审法庭调查时被上诉人的自认，被上诉人拿地至今17年之久，涉案土地上仅有临时钢棚，没有办理报建手续，是违章建筑。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条“对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”的规定，也不属于应补偿范围。被上诉人主张应按照《珠海市城市更新项目地价计收和收购补偿管理办法（试行）》（珠府〔2015〕19号）第七条补偿，但被上诉人不符合城市更新条件，不满足适用该办法的前提，且该办法也已于2017年8月9日被《珠海市人民政府关于废止〈珠海市城市更新项目地价计收和收购补偿管理办法（试行）〉的通知》（珠府〔2017〕65号）明令废止。（五）上诉未超期。该局2019年6月13日签收原审判决，2019年6月27日向原审法院提交上诉状。
珠海市政府也不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判维持涉案收地决定，主要理由有：（一）原审判决认为涉案土地在《珠海市金湾区三灶镇中心片区控制性详细规划》实施前已由工业用地改为商办用地，认定事实错误。珠规建金业函〔2011〕113号文的背景如珠海市自然资源局所述，该文仅仅是金湾规划分局为支持被上诉人涉案土地纳入“三旧”改造范围而出具的暂时调整意见，该文同时强调规划调整意见需在将来控规批准实施后予以落实。但该文的暂时调整意见最终并没有被金湾区三旧办及珠海市政府采纳，也没有为被上诉人落实到位，涉案土地的《建设用地规划许可证》仍显示为工业用地。原审判决仅以珠规建金业函〔2011〕113号文，认定涉案土地2011年已变更用途，与金湾规划分局2016年《关于珠海市南方工贸发展有限公司4390平方米工业用地规划情况的复函》相悖。（二）被上诉人1997年拿地之后，因诸多原因一直闲置至今，不适用珠海市城市更新政策，国土部门也决定收回涉案土地，直接拒绝了被上诉人将涉案土地纳入“三旧”改造范围的申请。
被上诉人南方工贸公司辩称：（一）上诉人可能超期上诉。（二）收地违法。该司2008年4月9日才取得国有土地使用证，之后从未停止过规划设计申报，但由于政府部门不作为等诸多因素，导致至今未能开发。涉案土地符合城市更新政策，完全可以由该司按照当地政府要求继续开发建设，没有必要收回。珠规建金业函〔2011〕113号文已同意将涉案土地纳入“金湾区三旧改造控制性详细规划”，原珠海市国土资源局金湾分局《关于金湾区“三旧”改造项目申请情况的报告》（珠国土金字〔2012〕105号），也将涉案土地列入《2010年以来申请进行“三旧”改造项目明细表》，由该司继续开发，珠海市自然资源局二审才提交的证据、依据，依法不能作为定案依据，况且，其中《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号）的作出日期是2018年4月4日，《广东省国土资源厅关于进一步做好“三旧”改造地块数据库管理工作的通知》（粤国土资三旧发〔2018〕99号）的作出日期是2018年7月16日，均在涉案收地决定作出日期2017年11月6日之后。上诉人以镇规划变更为由收回土地，不符合法定收地条件，是严重侵害财产权，因为根据《中华人民共和国城乡规划法》，规划分为城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，镇规划不属于城市规划，而本案中，三灶镇控制性详细规划只是镇规划，不是《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条所称的城市规划，不符合该条例第五十一条的规定。（三）补偿违法。为有效开发涉案土地，该司从未停止过项目规划、方案设计、申报建设，由于政府不作为、政策变化、规划调整等诸多因素，涉案土地至今未能投入开发，但该司投入了大量的时间、精力、人力和财力。本案收地决定的补偿部分，既不符合《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第二款，也不符合《珠海市城市更新项目地价计收和收购补偿管理办法（试行）》（珠府〔2015〕19号）第七条。参照《最高人民法院公报》刊登的（2012）行提字第26号行政判决，由于收地时镇规划已将涉案土地改为商务用地，故应以收地时的评估价补偿，本案收地决定按照规划调整前的用途评估价补偿，明显不合理。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告省政府述称：（一）同意珠海市自然资源局和珠海市政府的上诉意见，请求撤销原判，改判驳回南方工贸公司的诉讼请求。（二）原审判决认定事实错误。珠规建金业函〔2011〕113号文只是“金湾区三旧改造控制性详细规划”批前公示阶段的初步意见，并没有最终的确定效力，且该规划也没有通过珠海市政府审批。原审判决认定涉案土地用途在珠规建金业函〔2011〕113号文已变更为商务用地，与《珠海市金湾区三灶镇中心片区控制性详细规划》不冲突，故被上诉人可以依据珠规建金业函〔2011〕113号文办理城市更新，而不被收回土地，是错误的。（三）涉案土地不符合城市更新（原“三旧”改造）政策，只能收回。涉案土地红线范围占用道路，与《珠海市金湾区三灶镇中心片区控制性详细规划》不符，也应予以收回，不论道路何时建的。
经审查，珠规建金业函〔2011〕113号文的全文是“珠海市南方工贸发展有限公司：贵公司在金湾区‘三旧’改造控制性详细规划批前公示阶段的反馈意见《要求调整公司项目用地规划的报告》收悉，经转规划编制单位（珠海市规划设计研究院）研究，同意采纳贵司合理意见，将贵公司坐落在三灶工业园的项目用地调整为商业性办公用地，并在《金湾区‘三旧’改造控制性详细规划》中予以落实。建议贵公司根据调整后的用地性质向金湾区‘三旧’改造办公室申报办理‘三旧’改造手续。专此函复”。据此，珠规建金业函〔2011〕113号文只是控制性详细规划批前公示阶段的意向，这种意向尚需获得最终通过的控规的认可，尚非最终经珠海市政府批准后批后公示的控规，本案中，并无证据证实金湾区“三旧”改造控制性详细规划最终经珠海市政府批准生效并公示。原审判决认定金湾规划分局已明确将涉案土地调整为“商业性办公用地”，并在金湾区“三旧”改造控制性详细规划中予以落实，对上述复函的理解不准确，本院予以纠正。原审判决认定的其他事实，本院予以确认。
本院认为：本案为行政征收和行政补偿纠纷，二审阶段各方对珠府〔2015〕112号文的合法性已无争议，原审判决确认该规范性文件合法，本院予以确认。二审争议焦点是，上诉人是否超过上诉期限，涉案土地使用权是否符合收回条件，上诉人给予被上诉人的收地补偿是否合法。
关于上诉人是否超期上诉问题。根据原审法院专递邮件详情单原件、送达回证和预交上诉费通知书，珠海市自然资源局2019年6月13日签收原审判决，2019年6月27日向原审法院提交上诉状，珠海市政府2019年6月21日签收原审判决，2019年7月5日向原审法院提交上诉状，二上诉人均未超过15日的上诉期限。
关于涉案土地使用权是否符合收回条件问题。《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第一款规定：“因公共利益需要、土地利用总体规划或者城市规划的调整，经市政府批准，市土地主管部门可以用置换或者收回的方式调整已经批准给用地单位或者个人使用的土地，用地单位或者个人应当服从。”据此，城市规划调整，是可以收回土地使用权的情形之一。本案中，被上诉人所持2006年《建设用地规划许可证》中设定涉案土地的用途是工业，与2012年《珠海市金湾区三灶镇中心片区控制性详细规划》设定的用途不同，亦即规划许可层面的用途在控规层面调整了，符合上述特区立法规定的“城市规划调整”这一收地条件。上述特区立法的“城市规划”，泛指城乡规划，不特指城乡规划体系中的城市规划，况且，根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十条，镇控规的批准机关是县级政府，而《珠海市金湾区三灶镇中心片区控制性详细规划》的批准机关是珠海市政府，在城乡规划体系中一般也属于城市规划，被上诉人以上述控规名称为由，主张不符合法定收地条件，本院不予采纳。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条，我国实行国有土地有偿使用制度，土地用途不同，其土地使用权出让金也不同。本案中，被上诉人支付的是工业用地使用权的出让金，获得的是工业用地使用权，其所持《建设用地规划许可证》《房地产权证》，均注明涉案土地用途为工业。原审判决认为珠规建金业函〔2011〕113号文已赋予被上诉人商业性办公用地使用权，规划路又已建成，故与之后生效的《珠海市金湾区三灶镇中心片区控制性详细规划》无冲突，不满足“城市规划调整”这一收地条件，认定不当，本院予以纠正。另一方面，被上诉人获得的工业用地使用权与控规设定的用途不符，根据城乡规划法第九条“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”的规定，已无法继续按工业用途使用，这种情况下，收回土地并给予补偿，也是保障被上诉人财产权的要求。
在“城市规划调整”的前提下，经政府同意纳入城市更新（原“三旧”改造）范围的，也可以由现土地使用权人向政府支付一定对价后，按照新规划利用土地，而不收回。但本案中，涉案土地长期闲置未开发，也未经珠海市政府同意列入城市更新范围，被上诉人主张珠规建金业函〔2011〕113号文、原珠海市国土资源局金湾分局《关于金湾区“三旧”改造项目申请情况的报告》（珠国土金字〔2012〕105号）已同意将涉案土地纳入“三旧”改造范围，与事实不符，因为前者只是建议被上诉人申请纳入“三旧”改造范围，后者只是将申请纳入“三旧”改造的项目予以汇总罗列，并不代表申请已获得珠海市政府同意。故被上诉人主张可直接由该司按照控规设定的新用途继续开发，不能收回，请求法院判令上诉人同意、配合该司按照“三旧”改造或城市更新政策继续开发涉案土地，因缺乏事实根据，本院不予支持。上诉人和被上诉人一、二审已就涉案土地是否符合城市更新（原“三旧”改造）政策作了充分举证、辩论，可以作出处理。《中华人民共和国行政诉讼法》并未规定诉的客观合并以属于同一种法律关系为前提，况且被上诉人一审第5项诉讼请求与前4项诉讼请求也是基于同一法律关系，即国有土地使用权出让合同关系（前4项诉讼请求是反对上诉人终止合同，第5项诉讼请求是请求变更合同），可以一并审理。原审判决认为诉的合并以属于同一种法律关系为前提，缺乏法律依据，本院予以纠正。
关于上诉人给予的收地补偿是否合法问题。《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第二款规定：“依照本条规定收回土地使用权的，应当退还相应的地价款，并根据用地单位或者个人投入开发和建设的情况给予补偿。”根据二审法庭调查时被上诉人的陈述，该司仅在涉案土地上搭建简单的临时钢棚，可以认为基本无开发投入。按照上述规定，上诉人退还相应的地价款即可。而上诉人在2017年11月的涉案收地决定中提出拟参照2017年上半年同区段同用途同等级土地使用权评估价570元/平方米计补，即按土地现值补偿，已高于上述“退还相应的地价款”标准，若有异议，可由双方共同委托两家以上评估机构评估，按评估结果的平均值补偿，还不同意的，才单方委托评估，符合公平补偿原则，并无不妥。如前所述，被上诉人支付的是工业用地的出让金，获得的只能是工业用地使用权，被上诉人认为收地时应按控规设定的新用途补偿，主张收地决定的补偿部分不符合《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第二款，本院不予采纳。被上诉人还主张应按《珠海市城市更新项目地价计收和收购补偿管理办法（试行）》（珠府〔2015〕19号）第七条补偿，但根据该试行办法第二条，按照第七条补偿的前提是经批准为城市更新项目，而涉案土地并未被批准为城市更新项目，且该试行办法已于收地之前失效，故被上诉人关于应按该试行办法第七条补偿，涉案收地决定补偿部分违法的主张，本院不予采纳。
综上，原审判决事实认定、法律适用均不准确，依法应予以改判。珠海市自然资源局和珠海市政府上诉请求撤销原判，改判驳回南方工贸公司原审诉讼请求，理据成立，依法应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销珠海市中级人民法院（2018）粤04行初38号行政判决；
二、驳回珠海市南方工贸发展有限公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费共150元，均由被上诉人珠海市南方工贸发展有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 林劲标
审判员 戴剑飞
审判员 郭琼瑜
二〇二〇年五月二十日
书记员 林希翱
广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）粤行终1186号
上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地广东省珠海市香洲区九洲大道中2002号。
法定代表人：王朝晖，局长。
委托代理人：涂泽华，珠海市自然资源局工作人员。
上诉人（原审被告）：珠海市人民政府，住所地广东省珠海市香洲区人民东路2号。
法定代表人：姚奕生，市长。
委托代理人：杨晓帆，珠海市司法局工作人员。
被上诉人（原审原告）：珠海市南方工贸发展有限公司，住所地广东省珠海市横琴新区宝华里6号105室-2505。
法定代表人：林春进，董事长。
委托代理人：李晓锋，该公司经理。
原审被告：广东省人民政府，住所地广东省广州市东风中路305号。
法定代表人：马兴瑞，省长。
委托诉讼代理人：黄允鑫、王晓琼，均系广东省司法厅工作人员。
珠海市南方工贸发展有限公司（以下简称南方工贸公司）诉珠海市自然资源局、珠海市人民政府（以下简称珠海市政府）、广东省人民政府（以下简称省政府）行政征收与行政补偿纠纷一案，珠海市自然资源局和珠海市政府不服珠海市中级人民法院（2018）粤04行初38号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理本案，2020年4月17日组织法庭调查，珠海市自然资源局的委托代理人涂泽华、夏天风，珠海市政府的委托代理人杨晓帆，南方工贸公司的法定代表人林春进、委托代理人李晓锋、谢茂亮，省政府的委托代理人黄允鑫到庭参加调查。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1997年6月30日，珠海市三灶管理区与原珠海市西区南方工贸发展有限公司（南方工贸公司前身）就位于珠海市金湾区三灶镇金海工业区的4390平方米工业用地签订《土地使用合同》，并收取相应地价款。为完善用地审批手续，珠海三灶科技工业园管委会与南方工贸公司于2003年11月18日补签《国有土地使用权出让合同书》（编号：珠国土合字[三灶]（2003）第63号）出让涉案用地，该出让合同书第四条约定出让宗地的用途为工业。
涉案用地已按容积率1.0、每平方米188元的标准缴清地价款人民币825320元，已办理《建设用地批准书》（珠国土金批字第〔2007〕0XX8号）、《建设用地规划许可证》（2006用地字（金湾）第XX6号）、《房地产权证》（粤房地证字第C50XXXX0号），上述证件上均注明土地用途为工业。
2011年6月24日，珠海市住房和城乡规划建设局金湾规划分局（以下简称金湾规划分局）作出《关于珠海市南方工贸发展有限公司要求调整公司项目用地规划的报告的复函》（珠规建金业函〔2011〕113号，以下简称珠规建金业函〔2011〕113号文），明确将南方工贸公司名下涉案用地调整为“商业性办公用地”，并在《金湾区“三旧”改造控制性详细规划》中予以落实，建议南方工贸公司根据调整后的用地性质向金湾区“三旧”改造办公室申报办理“三旧”改造手续。
2011年6月28日和12月5日，南方工贸公司分别向珠海市金湾区人民政府暨区三旧改造工作领导小组和三灶镇人民政府暨镇三旧改造工作领导小组递交了《关于要求改变公司项目土地用途和建设方案的报告》和《关于〈春华商城〉建设工程规划许可申请报告》，请求改变涉案用地土地用途和建设方案，规划建设春华商城工程。
2012年4月23日，原珠海市国土资源局金湾分局作出《关于金湾区“三旧”改造项目申请情况的报告》（珠国土金字〔2012〕105号），将南方工贸公司涉案用地列入《2010年以来申请进行“三旧”改造项目明细表》，涉案用地由工业用地拟改为商业、办公、酒店用地。此后，南方工贸公司多次致函珠海市金湾区人民政府要求批准“三旧”改造项目和建设方案，均未果。
2016年11月3日，金湾规划分局作出《关于珠海市南方工贸发展有限公司4390平方米工业用地规划情况的复函》（珠规建金业函〔2016〕433号）,核实涉案用地为工业用地，未办理报建手续，且根据2012年7月17日珠海市政府批准实施的《珠海市金湾区三灶镇中心片区控制性详细规划》，涉案用地已由原工业性质的土地功能调整为商务用地以及市政道路用地。
2017年1月19日，原珠海市国土资源局作出《收回土地使用权告知书》（珠国土字〔2017〕71号）并送达南方工贸公司，告知涉案土地已规划调整为商务用地以及市政道路用地，即将被依法收回；告知具体补偿标准、补偿数额，如对补偿标准有异议，可按共同委托评估机构评估结果补偿；告知南方工贸公司有陈述申辩或申请听证的权利等事项。
南方工贸公司收到《收回土地使用权告知书》后，于2017年3月8日就涉案用地收地事宜向原珠海市国土资源局提交书面意见。原珠海市国土资源局金湾分局于2017年8月21日作出《关于南方工贸公司陈述申辩的复函》，再次就涉案用地的收地事宜予以说明，并送达该复函。
2017年9月26日，原珠海市国土资源局金湾分局作出《关于收回珠海市南方工贸发展有限公司4390平方米工业用地使用权的请示》（珠国土金字〔2017〕529号）上报珠海市金湾区人民政府，建议批准收回涉案用地。
2017年10月10日，珠海市金湾区人民政府以珠海市政府的名义作出《关于收回珠海市南方工贸发展有限公司4390平方米工业用地使用权的批复》（珠金府批〔2017〕170号），批准收回涉案用地及补偿方案。
2017年11月6日，原珠海市国土资源局作出《收回土地使用权决定书》（珠国土金字〔2017〕579号，以下简称被诉579号收地决定），内容主要是：对涉案用地，因用地规划被调整为商务用地以及市政道路用地，根据《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条的规定，经报市政府批准，决定收回涉案用地使用权，并参照《珠海市国有建设用地使用权评估市场价格项目2017年上半年成果汇编》的标准，按地面价570元/平方米标准（属于市场评估价，已经包含了土地增值部分和原缴纳的地价）进行补偿。若对上述货币补偿金额标准有异议的，可由双方共同委托两家以上评估机构对该用地进行评估，再按评估结果的平均值进行补偿。如不接受收回涉案用地使用权决定或者不同意上述两种补偿方案的，将按规定单方委托评估机构对涉案用地进行评估后，按评估结果办理补偿手续。
2017年11月13日，南方工贸公司签收了被诉579号收地决定。2017年12月28日，南方工贸公司就被诉579号收地决定向省政府申请行政复议。2018年3月28日，省政府作出《行政复议决定书》（粤府行复〔2018〕11号），维持了经珠海市政府批准、由原珠海市国土资源局作出的被诉579号收地决定。南方工贸公司不服，遂于2018年4月16日诉至原审法院，请求：1.撤销原珠海市国土资源局作出的被诉579号收地决定；2.撤销省政府作出的《行政复议决定书》（粤府行复〔2018〕11号）；3.停止执行被诉579号收地决定；4.对原珠海市国土资源局作出被诉579号收地决定所依据的《珠海市人民政府关于印发珠海市2015年市级行政管理事权下放目录的通知》（珠府〔2015〕112号）的合法性进行审查；5.判令珠海市政府、珠海市自然资源局同意并配合南方工贸公司按照“三旧”改造项目或者城市更新改造项目申报开发建设该司位于珠海市金湾区三灶镇金海工业区的4390平方米用地。
一审审理过程中，因政府机构改革，原珠海市国土资源局职能现由珠海市自然资源局承担。
2019年3月21日上午，原审法院组织南方工贸公司与珠海市自然资源局并通知金湾规划分局的相关人员到涉案用地现场查勘。各方确认，涉案用地上十多年前已建有市政道路（三灶镇控规称春华西路），并已占用涉案用地临街9米宽的面积，目前三灶镇控规在涉案用地上没有新的市政道路规划。
2015年10月13日，《珠海市人民政府关于印发珠海市2015年市级行政管理事权下放目录的通知》（珠府〔2015〕112号）印发、实施，所附目录第34项载明，“收回国有建设用地使用权（仅限工业用地部分）”，由原实施机关珠海市国土资源局（由市政府批准）委托下放，横琴新区直接下放，行政区、功能区委托下放给各国土分局。2015年11月27日，原珠海市国土资源局与珠海市金湾区人民政府签订《珠海市人民政府土地管理职权委托合同》，市政府授权珠海市金湾区人民政府部分行使国土规划市一级审批权限，其中包括本案涉及的“收回国有建设用地使用权（仅限工业用地部分）”。
原审法院认为：据各方的诉辩意见，本案的争议焦点有二：一、被诉579号收地决定认定事实是否清楚，主要证据是否充分；二、南方工贸公司诉请附带审查的《珠海市人民政府关于印发珠海市2015年市级行政管理事权下放目录的通知》（以下简称珠府〔2015〕112号文）规定是否合法。
关于争议焦点一。原审法院认为，原珠海市国土资源局作出的被诉579号收地决定认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。根据该局《收回土地使用权告知书》（珠国土字〔2017〕71号）以及被诉579号收地决定的内容可知，决定收回涉案用地的依据是2012年7月17日珠海市政府批准实施的《珠海市金湾区三灶镇中心片区控制性详细规划》，决定收地的原因有二，一是三灶镇控制性详细规划已将涉案用地功能由工业用地调整为商务用地，二是涉案用地已被调整为市政道路用地。但根据本案已经查明的事实，金湾规划分局于2011年6月24日作出的珠规建金业函〔2011〕113号文已经明确同意南方工贸公司名下涉案土地已调整为“商业性办公用地”。南方工贸公司根据珠规建金业函〔2011〕113号文的要求，已经将符合涉案用地功能调整后的建设方案报送三灶镇以及金湾区的相关部门审批，并将涉案用地列入金湾区“三旧”改造项目予以落实。2012年4月23日，原珠海市国土资源局金湾分局作出《关于金湾区“三旧”改造项目申请情况的报告》（珠国土金字〔2012〕105号），将南方工贸公司涉案用地列入《2010年以来申请进行“三旧”改造项目明细表》，确认涉案用地由工业用地拟改为商业、办公、酒店功能。因此，金湾规划分局与原珠海市国土资源局金湾分局作出的前述文件对涉案用地的功能调整，与2012年7月17日珠海市政府批准实施的《珠海市金湾区三灶镇中心片区控制性详细规划》对涉案用地的功能调整并不冲突。此外，根据原珠海市国土资源局提交的证据3中“三灶镇控制性详细规划图”“南方工贸现状规划图”以及原审法院组织的有规划部门参与的现场勘查确认，涉案用地上的市政道路早已建成，2012年7月批准实施的三灶镇控制性详细规划并无新建市政道路的规划。因此，原珠海市国土资源局作出的被诉579号收地决定认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。
关于争议焦点二。被诉579号收地决定适用珠府〔2015〕112号文作出，而该文属于规范性文件。南方工贸公司诉请予以附带审查，于法有据。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。原审法院经审查认为，珠府〔2015〕112号文由珠海市政府制定，主体合法；行政管理事权下放目录中的各项内容没有超越市政府的法定职权范围，不存在与法律、法规或其他上位法相抵触的条款；行政管理事权下放符合“以审批改革为重点，促进职能转变”以及“权责一致、重心下移、减少层次”的原则，并经市政府常务会议和市政府全体会议审定，制定程序、审批程序和公示发布程序合法。因此，南方工贸公司主张珠府〔2015〕112号文不合法以及不应在本案中适用的诉请理据明显不足，应予驳回。
至于南方工贸公司提出的第五项诉请，系要求判令政府相关部门将涉案用地列入“三旧”改造项目或者城市更新改造项目继续开发利用，就被诉579号收地决定而言，明显属于两种不同的法律关系，依法不能在本案中一并审理，南方工贸公司应另循其他途径解决。
综上所述，被诉579号收地决定认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。省政府作出维持被诉579号收地决定的粤府行复〔2018〕11号行政复议决定书也应一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十九条、第七十条第一款第一项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款、第一百三十六条第一款、第一百四十八条第一款、第一百四十九条第一款之规定，判决：一、撤销珠海市政府批准、原珠海市国土资源局作出的被诉579号收地决定；二、撤销省政府作出的《行政复议决定书》（粤府行复〔2018〕11号）；三、驳回南方工贸公司的其他诉讼请求。本案一审案件受理费人民币50元，由珠海市自然资源局、珠海市政府和省政府共同负担。
珠海市自然资源局不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判驳回南方工贸公司的原审诉讼请求，其主要理由有：（一）原审判决认为“《珠海市金湾区三灶镇中心片区控制性详细规划》实施前，涉案用地已由原工业性质调整为商业办公用地以及市政道路用地”，与事实不符。收地决定认定事实清楚，证据充分。涉案土地规划功能，在2012年珠海市政府批准三灶镇控制性详细规划之后才确定调整。原审判决认为珠规建金业函〔2011〕113号文已同意涉案土地用途调整，是错误的。珠规建金业函〔2011〕113号文的背景是“金湾区三旧改造控制性详细规划”报市政府审批前公示，被上诉人看到公示后申请调整用地规划，对此，金湾规划分局上述珠规建金业函〔2011〕113号文，答复强调规划调整需在“金湾区三旧改造控制性详细规划”中落实。而城乡规划法第十九条规定“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案”，但“金湾区三旧改造控制性详细规划”最终并没有经珠海市政府审批通过并实施，三灶镇控制性详细规划在2012年7月17日珠海市政府批准后才生效，直至此时涉案土地的规划功能才调整为商务用地和道路用地。（二）涉案土地批准建设的功能一直没有改变，仍为工业用地，与规划不符。涉案土地的《建设用地规划许可证》（2006用地字（金湾）第XX6号）注明土地用途为工业，而非商务用地。收地之前，该局函询金湾规划分局，该分局《关于珠海市南方工贸发展有限公司4390平方米工业用地规划情况的复函》（珠规建金业函〔2016〕433号）回复称“经查实涉案用地于2006年7月办理了《建设用地规划许可证》，用地功能仍为工业用地，未办理报建手续”，鉴此，该工业用地功能与现行规划不符，根据城乡规划法第九条“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”的规定，不得按工业用地功能在现用地位置上开发建设。《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第一款规定：“因公共利益需要、土地利用总体规划或者城市规划的调整，经市政府批准，市土地主管部门可以用置换或者收回的方式调整已经批准给用地单位或者个人使用的土地，用地单位或者个人应当服从。”被上诉人主张三灶镇控制性详细规划只是镇规划，不是条例所称城市规划，是错误的。因为根据《珠海市城市总体规划（2001-2020）》，全市行政区域都是城市规划区。被上诉人涉案土地红线范围已占用道路，不论道路是何时建的，批准建设功能与现状道路产生冲突，这也是需调整收回的考量因素之一。（三）被上诉人不符合城市更新条件，不能直接由被上诉人按新用途开发，只能收回或调整。由原土地使用权人直接按新用途开发，需满足以下2个条件：一是符合城市更新政策，并通过市政府审批，纳入更新项目，二是通过评估补缴新用途地价。但被上诉人从1997年取得涉案土地使用权后，因诸多原因一直没有开发建设，闲置至今，造成土地资源严重浪费，达不到《广东省国土资源厅关于建立“三旧”改造地块标图建库动态调整机制的通知》（粤国土资试点发〔2011〕175号）、《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号）、《广东省国土资源厅关于进一步做好“三旧”改造地块数据库管理工作的通知》（粤国土资三旧发〔2018〕99号）设定的“2009年12月31日前已有建筑物，且建筑物基底面积达到宗地面积30%以上”的城市更新（原“三旧”改造）门槛，始终未经珠海市政府批准纳入更新范围，2017年8月23日珠海市金湾区城市更新领导小组办公室《关于珠海市南方工贸发展有限公司金湾总部项目更新申请的复函》（珠金更新办函〔2017〕9号）也明确涉案土地至今尚未建设，不适用珠海市城市更新政策，因此只能收回或调整，依据有《广东省国土资源厅关于进一步规范土地出让管理工作的通知》（粤国土资规字〔2017〕2号）、《广东省自然资源厅关于严格执行土地利用相关政策规定的通知》（粤自然资利用发〔2018〕9号），否则将违反城乡规划法和经营性用地“招拍挂”出让的规定。当然，原用地按新用途公开出让时，原土地使用权人也可以参与。（四）补偿合法。《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第二款规定：“依照本条规定收回土地使用权的，应当退还相应的地价款，并根据用地单位或者个人投入开发和建设的情况给予补偿。”本案收地决定中的补偿部分，已远高于“退还地价款”，至于被上诉人在涉案土地上的投入问题，根据现场勘查和二审法庭调查时被上诉人的自认，被上诉人拿地至今17年之久，涉案土地上仅有临时钢棚，没有办理报建手续，是违章建筑。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条“对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”的规定，也不属于应补偿范围。被上诉人主张应按照《珠海市城市更新项目地价计收和收购补偿管理办法（试行）》（珠府〔2015〕19号）第七条补偿，但被上诉人不符合城市更新条件，不满足适用该办法的前提，且该办法也已于2017年8月9日被《珠海市人民政府关于废止〈珠海市城市更新项目地价计收和收购补偿管理办法（试行）〉的通知》（珠府〔2017〕65号）明令废止。（五）上诉未超期。该局2019年6月13日签收原审判决，2019年6月27日向原审法院提交上诉状。
珠海市政府也不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判维持涉案收地决定，主要理由有：（一）原审判决认为涉案土地在《珠海市金湾区三灶镇中心片区控制性详细规划》实施前已由工业用地改为商办用地，认定事实错误。珠规建金业函〔2011〕113号文的背景如珠海市自然资源局所述，该文仅仅是金湾规划分局为支持被上诉人涉案土地纳入“三旧”改造范围而出具的暂时调整意见，该文同时强调规划调整意见需在将来控规批准实施后予以落实。但该文的暂时调整意见最终并没有被金湾区三旧办及珠海市政府采纳，也没有为被上诉人落实到位，涉案土地的《建设用地规划许可证》仍显示为工业用地。原审判决仅以珠规建金业函〔2011〕113号文，认定涉案土地2011年已变更用途，与金湾规划分局2016年《关于珠海市南方工贸发展有限公司4390平方米工业用地规划情况的复函》相悖。（二）被上诉人1997年拿地之后，因诸多原因一直闲置至今，不适用珠海市城市更新政策，国土部门也决定收回涉案土地，直接拒绝了被上诉人将涉案土地纳入“三旧”改造范围的申请。
被上诉人南方工贸公司辩称：（一）上诉人可能超期上诉。（二）收地违法。该司2008年4月9日才取得国有土地使用证，之后从未停止过规划设计申报，但由于政府部门不作为等诸多因素，导致至今未能开发。涉案土地符合城市更新政策，完全可以由该司按照当地政府要求继续开发建设，没有必要收回。珠规建金业函〔2011〕113号文已同意将涉案土地纳入“金湾区三旧改造控制性详细规划”，原珠海市国土资源局金湾分局《关于金湾区“三旧”改造项目申请情况的报告》（珠国土金字〔2012〕105号），也将涉案土地列入《2010年以来申请进行“三旧”改造项目明细表》，由该司继续开发，珠海市自然资源局二审才提交的证据、依据，依法不能作为定案依据，况且，其中《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号）的作出日期是2018年4月4日，《广东省国土资源厅关于进一步做好“三旧”改造地块数据库管理工作的通知》（粤国土资三旧发〔2018〕99号）的作出日期是2018年7月16日，均在涉案收地决定作出日期2017年11月6日之后。上诉人以镇规划变更为由收回土地，不符合法定收地条件，是严重侵害财产权，因为根据《中华人民共和国城乡规划法》，规划分为城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，镇规划不属于城市规划，而本案中，三灶镇控制性详细规划只是镇规划，不是《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条所称的城市规划，不符合该条例第五十一条的规定。（三）补偿违法。为有效开发涉案土地，该司从未停止过项目规划、方案设计、申报建设，由于政府不作为、政策变化、规划调整等诸多因素，涉案土地至今未能投入开发，但该司投入了大量的时间、精力、人力和财力。本案收地决定的补偿部分，既不符合《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第二款，也不符合《珠海市城市更新项目地价计收和收购补偿管理办法（试行）》（珠府〔2015〕19号）第七条。参照《最高人民法院公报》刊登的（2012）行提字第26号行政判决，由于收地时镇规划已将涉案土地改为商务用地，故应以收地时的评估价补偿，本案收地决定按照规划调整前的用途评估价补偿，明显不合理。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告省政府述称：（一）同意珠海市自然资源局和珠海市政府的上诉意见，请求撤销原判，改判驳回南方工贸公司的诉讼请求。（二）原审判决认定事实错误。珠规建金业函〔2011〕113号文只是“金湾区三旧改造控制性详细规划”批前公示阶段的初步意见，并没有最终的确定效力，且该规划也没有通过珠海市政府审批。原审判决认定涉案土地用途在珠规建金业函〔2011〕113号文已变更为商务用地，与《珠海市金湾区三灶镇中心片区控制性详细规划》不冲突，故被上诉人可以依据珠规建金业函〔2011〕113号文办理城市更新，而不被收回土地，是错误的。（三）涉案土地不符合城市更新（原“三旧”改造）政策，只能收回。涉案土地红线范围占用道路，与《珠海市金湾区三灶镇中心片区控制性详细规划》不符，也应予以收回，不论道路何时建的。
经审查，珠规建金业函〔2011〕113号文的全文是“珠海市南方工贸发展有限公司：贵公司在金湾区‘三旧’改造控制性详细规划批前公示阶段的反馈意见《要求调整公司项目用地规划的报告》收悉，经转规划编制单位（珠海市规划设计研究院）研究，同意采纳贵司合理意见，将贵公司坐落在三灶工业园的项目用地调整为商业性办公用地，并在《金湾区‘三旧’改造控制性详细规划》中予以落实。建议贵公司根据调整后的用地性质向金湾区‘三旧’改造办公室申报办理‘三旧’改造手续。专此函复”。据此，珠规建金业函〔2011〕113号文只是控制性详细规划批前公示阶段的意向，这种意向尚需获得最终通过的控规的认可，尚非最终经珠海市政府批准后批后公示的控规，本案中，并无证据证实金湾区“三旧”改造控制性详细规划最终经珠海市政府批准生效并公示。原审判决认定金湾规划分局已明确将涉案土地调整为“商业性办公用地”，并在金湾区“三旧”改造控制性详细规划中予以落实，对上述复函的理解不准确，本院予以纠正。原审判决认定的其他事实，本院予以确认。
本院认为：本案为行政征收和行政补偿纠纷，二审阶段各方对珠府〔2015〕112号文的合法性已无争议，原审判决确认该规范性文件合法，本院予以确认。二审争议焦点是，上诉人是否超过上诉期限，涉案土地使用权是否符合收回条件，上诉人给予被上诉人的收地补偿是否合法。
关于上诉人是否超期上诉问题。根据原审法院专递邮件详情单原件、送达回证和预交上诉费通知书，珠海市自然资源局2019年6月13日签收原审判决，2019年6月27日向原审法院提交上诉状，珠海市政府2019年6月21日签收原审判决，2019年7月5日向原审法院提交上诉状，二上诉人均未超过15日的上诉期限。
关于涉案土地使用权是否符合收回条件问题。《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第一款规定：“因公共利益需要、土地利用总体规划或者城市规划的调整，经市政府批准，市土地主管部门可以用置换或者收回的方式调整已经批准给用地单位或者个人使用的土地，用地单位或者个人应当服从。”据此，城市规划调整，是可以收回土地使用权的情形之一。本案中，被上诉人所持2006年《建设用地规划许可证》中设定涉案土地的用途是工业，与2012年《珠海市金湾区三灶镇中心片区控制性详细规划》设定的用途不同，亦即规划许可层面的用途在控规层面调整了，符合上述特区立法规定的“城市规划调整”这一收地条件。上述特区立法的“城市规划”，泛指城乡规划，不特指城乡规划体系中的城市规划，况且，根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十条，镇控规的批准机关是县级政府，而《珠海市金湾区三灶镇中心片区控制性详细规划》的批准机关是珠海市政府，在城乡规划体系中一般也属于城市规划，被上诉人以上述控规名称为由，主张不符合法定收地条件，本院不予采纳。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条，我国实行国有土地有偿使用制度，土地用途不同，其土地使用权出让金也不同。本案中，被上诉人支付的是工业用地使用权的出让金，获得的是工业用地使用权，其所持《建设用地规划许可证》《房地产权证》，均注明涉案土地用途为工业。原审判决认为珠规建金业函〔2011〕113号文已赋予被上诉人商业性办公用地使用权，规划路又已建成，故与之后生效的《珠海市金湾区三灶镇中心片区控制性详细规划》无冲突，不满足“城市规划调整”这一收地条件，认定不当，本院予以纠正。另一方面，被上诉人获得的工业用地使用权与控规设定的用途不符，根据城乡规划法第九条“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理”的规定，已无法继续按工业用途使用，这种情况下，收回土地并给予补偿，也是保障被上诉人财产权的要求。
在“城市规划调整”的前提下，经政府同意纳入城市更新（原“三旧”改造）范围的，也可以由现土地使用权人向政府支付一定对价后，按照新规划利用土地，而不收回。但本案中，涉案土地长期闲置未开发，也未经珠海市政府同意列入城市更新范围，被上诉人主张珠规建金业函〔2011〕113号文、原珠海市国土资源局金湾分局《关于金湾区“三旧”改造项目申请情况的报告》（珠国土金字〔2012〕105号）已同意将涉案土地纳入“三旧”改造范围，与事实不符，因为前者只是建议被上诉人申请纳入“三旧”改造范围，后者只是将申请纳入“三旧”改造的项目予以汇总罗列，并不代表申请已获得珠海市政府同意。故被上诉人主张可直接由该司按照控规设定的新用途继续开发，不能收回，请求法院判令上诉人同意、配合该司按照“三旧”改造或城市更新政策继续开发涉案土地，因缺乏事实根据，本院不予支持。上诉人和被上诉人一、二审已就涉案土地是否符合城市更新（原“三旧”改造）政策作了充分举证、辩论，可以作出处理。《中华人民共和国行政诉讼法》并未规定诉的客观合并以属于同一种法律关系为前提，况且被上诉人一审第5项诉讼请求与前4项诉讼请求也是基于同一法律关系，即国有土地使用权出让合同关系（前4项诉讼请求是反对上诉人终止合同，第5项诉讼请求是请求变更合同），可以一并审理。原审判决认为诉的合并以属于同一种法律关系为前提，缺乏法律依据，本院予以纠正。
关于上诉人给予的收地补偿是否合法问题。《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第二款规定：“依照本条规定收回土地使用权的，应当退还相应的地价款，并根据用地单位或者个人投入开发和建设的情况给予补偿。”根据二审法庭调查时被上诉人的陈述，该司仅在涉案土地上搭建简单的临时钢棚，可以认为基本无开发投入。按照上述规定，上诉人退还相应的地价款即可。而上诉人在2017年11月的涉案收地决定中提出拟参照2017年上半年同区段同用途同等级土地使用权评估价570元/平方米计补，即按土地现值补偿，已高于上述“退还相应的地价款”标准，若有异议，可由双方共同委托两家以上评估机构评估，按评估结果的平均值补偿，还不同意的，才单方委托评估，符合公平补偿原则，并无不妥。如前所述，被上诉人支付的是工业用地的出让金，获得的只能是工业用地使用权，被上诉人认为收地时应按控规设定的新用途补偿，主张收地决定的补偿部分不符合《珠海经济特区土地管理条例》第五十一条第二款，本院不予采纳。被上诉人还主张应按《珠海市城市更新项目地价计收和收购补偿管理办法（试行）》（珠府〔2015〕19号）第七条补偿，但根据该试行办法第二条，按照第七条补偿的前提是经批准为城市更新项目，而涉案土地并未被批准为城市更新项目，且该试行办法已于收地之前失效，故被上诉人关于应按该试行办法第七条补偿，涉案收地决定补偿部分违法的主张，本院不予采纳。
综上，原审判决事实认定、法律适用均不准确，依法应予以改判。珠海市自然资源局和珠海市政府上诉请求撤销原判，改判驳回南方工贸公司原审诉讼请求，理据成立，依法应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销珠海市中级人民法院（2018）粤04行初38号行政判决；
二、驳回珠海市南方工贸发展有限公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费共150元，均由被上诉人珠海市南方工贸发展有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 林劲标
审判员 戴剑飞
审判员 郭琼瑜
二〇二〇年五月二十日
书记员 林希翱
